La Cour suprême pourrait entraver le pouvoir de réglementation des agences fédérales dans une affaire très médiatisée de pollution de l’air

Le 28 février 2022, la Cour suprême des États-Unis entendra les plaidoiries dans West Virginia v. EPA, une affaire qui porte sur l’autorité de l’Agence américaine de protection de l’environnement pour réglementer les centres d’émissions de gaz à effet de serre qui entraînent le changement climatique. La façon dont le tribunal statue sur l’affaire pourrait avoir de vastes ramifications, non seulement pour le changement climatique, mais pour la réglementation fédérale dans de nombreux domaines.

Cette affaire découle des actions menées au cours de la dernière décennie pour réduire les émissions de gaz à effet de serre des centrales électriques, pièce maîtresse de la politique américaine en matière de changement climatique. En 2016, la Cour suprême a bloqué le Clean Power Plan de l’administration Obama, qui visait à réduire ces émissions. L’administration Trump a abrogé le Clean Power Plan et l’a remplacé par la règle beaucoup moins stricte sur l’énergie propre abordable. Divers partis ont contesté cette mesure et un tribunal fédéral l’a invalidée un jour avant que Trump ne quitte ses fonctions.

L’EPA déclare maintenant qu’elle n’a pas l’intention d’appliquer l’une ou l’autre de ces règles et prévoit de publier un tout nouvel ensemble de réglementations. Dans de telles circonstances, les tribunaux attendent généralement que les agences aient finalisé leur position avant d’intervenir. Cela permet aux agences d’évaluer les preuves, d’appliquer leur expertise et d’exercer leur pouvoir discrétionnaire en matière d’élaboration de politiques. Elle permet également aux tribunaux d’examiner une règle concrète avec des conséquences pratiques.

D’après mon travail en tant que spécialiste du droit de l’environnement, la décision de la Cour suprême d’entendre cette affaire est surprenante, car elle concerne des réglementations que l’administration Biden ne prévoit pas de mettre en œuvre. Cela reflète un vif intérêt de la part de la majorité conservatrice de la Cour pour le pouvoir de réglementation du gouvernement – ​​une question dont les impacts vont bien au-delà de la pollution de l’air.

Le 14 octobre 2020, alors sénateur. Kamala Harris interroge Amy Coney Barrett, candidate à la Cour suprême, sur son point de vue sur le changement climatique.

De quelle latitude dispose l’EPA ?

Le tribunal a accueilli les requêtes des sociétés charbonnières et des États dirigés par les républicains pour examiner quatre questions. Premièrement, en vertu de l’article 111 de la Clean Air Act, l’EPA ne peut-elle contrôler la pollution qu’en envisageant des changements directs à une installation polluante ? Ou peut-il également employer des approches « au-delà de la ligne de démarcation » qui impliquent des politiques plus larges ?

L’article 111 ordonne à l’EPA d’identifier et de réglementer les catégories de sources de pollution atmosphérique, telles que les raffineries de pétrole et les centrales électriques. L’agence doit déterminer le « meilleur système de réduction des émissions » pour chaque catégorie et publier des lignes directrices quantifiant les réductions réalisables dans le cadre de ce système. Les États soumettent ensuite des plans de réduction des émissions, soit en adoptant le meilleur système identifié par l’EPA, soit en choisissant des moyens alternatifs pour parvenir à des réductions équivalentes.

Pour déterminer comment réduire les émissions, l’administration Trump n’a pris en compte que les changements qui pourraient être apportés directement aux centrales électriques au charbon. L’administration Obama, en revanche, a également envisagé de remplacer ces centrales par de l’électricité provenant de sources à faible émission de carbone, telles que le gaz naturel et les carburants renouvelables.

La question de la latitude de l’EPA en vertu de l’article 111 implique une décision historique de droit administratif, Chevron v. Conseil de défense des ressources naturelles. Cette décision de 1984 ordonne aux tribunaux de suivre une procédure en deux étapes lors de l’examen de l’interprétation d’une loi par un organisme.

Si le Congrès a donné des directives claires sur la question en cause, les tribunaux et les organismes doivent suivre l’intention exprimée par le Congrès. Cependant, si la loi est « muette ou ambiguë en ce qui concerne la question spécifique », les tribunaux doivent s’en remettre à l’interprétation de la loi par l’organisme dans la mesure où elle est raisonnable.

Le juge associé de la Cour suprême Neil Gorsuch prend la parole lors d'une convention de la Federalist Society à Washington, DC, le 16 novembre 2017.
En tant que juge de la cour d’appel, le juge de la Cour suprême Neil Gorsuch a vivement critiqué l’idée que les tribunaux devraient généralement s’en remettre aux interprétations de la loi fédérale par les agences.
AP Photo/Sait Serkan Gurbuz

Ces dernières années, les juges conservateurs de la Cour suprême ont critiqué la décision Chevron comme étant trop respectueuse envers les agences fédérales. Selon eux, cette approche permet à des régulateurs non élus d’exercer trop de pouvoir.

Cette affaire pourrait-elle permettre aux conservateurs du tribunal de limiter l’autorité des agences en éliminant la déférence de Chevron ? Peut-être pas. Ce cas présente un véhicule moins qu’idéal pour revisiter la deuxième étape de Chevron.

L’EPA Trump a fait valoir que la question «au-delà de la clôture» devrait être résolue dans le cadre de la première étape de Chevron. L’article 111, selon l’administration, interdit catégoriquement à l’EPA d’envisager de passer au gaz naturel ou aux sources d’énergie renouvelables. Le tribunal inférieur a donc résolu l’affaire dans le cadre de la première étape de Chevron – rejetant l’argument de Trump EPA – et n’a pas décidé si le point de vue de l’EPA méritait la déférence dans le cadre de la deuxième étape de Chevron.

Mis à part la déférence Chevron, une interprétation restrictive de l’article 111 pourrait avoir de graves conséquences pour l’autorité de réglementation de l’EPA. Une lecture étroite de l’article 111 pourrait exclure des outils réglementaires importants et éprouvés pour réduire la pollution par le carbone, y compris l’échange d’émissions et le passage à des carburants plus propres.

Les réglementations sur le changement climatique empiètent-elles sur l’autorité de l’État ?

La deuxième question porte sur la répartition des pouvoirs de l’article 111 entre les États et le gouvernement fédéral. Le Clean Air Act exige que l’EPA publie des lignes directrices sur la réduction des émissions que les États doivent suivre lors de l’établissement de normes de pollution.

En abrogeant le Clean Power Plan, l’administration Trump a fait valoir que le plan contraignait les États à appliquer les normes de l’EPA, violant l’équilibre fédéral-État reflété à l’article 111. Les États dirigés par les républicains avancent maintenant le même argument.

Cependant, l’affaire devant le tribunal est la règle de l’énergie propre abordable de l’administration Trump, qui ne présente pas le même problème de fédéralisme. La question de savoir si le plan d’énergie propre, désormais abandonné, a laissé suffisamment de flexibilité aux États est sans objet.

À mon avis, la volonté du tribunal de considérer néanmoins les aspects de fédéralisme de l’article 111 pourrait être de mauvais augure pour la capacité de l’EPA à publier des lignes directrices significatives sur la réduction des émissions à l’avenir.

La pollution par le carbone des centrales électriques est-elle une « question majeure » ?

La troisième question que le tribunal examinera est de savoir si la réglementation des émissions de carbone des centrales électriques constitue une « question majeure ». La doctrine des questions majeures prévoit qu’une agence ne peut pas réglementer sans une orientation claire du Congrès sur des questions qui ont de vastes impacts économiques ou politiques.

La Cour suprême n’a jamais défini de question majeure et n’a appliqué la doctrine qu’à cinq reprises. Dans le cas le plus important, en 2000, il a invalidé la tentative de la Food and Drug Administration de réglementer le tabac. Le tribunal a noté que l’agence n’avait jamais réglementé le tabac auparavant, que son autorité légale sur le tabac n’était pas claire et que le Congrès avait toujours supposé que la FDA n’avait pas une telle autorité.

En comparaison, la Cour suprême a confirmé et réaffirmé le pouvoir de l’EPA de réglementer les gaz à effet de serre en vertu de la Clean Air Act, et le pouvoir de l’agence de réglementer la pollution des centrales électriques en vertu de l’article 111 ne fait aucun doute.

Cependant, lorsque la Cour suprême a annulé le mandat de vaccin ou de test COVID-19 sur le lieu de travail le 13 janvier 2022, le juge Neil Gorsuch a rédigé un accord vantant le potentiel de la doctrine des questions majeures pour vérifier le pouvoir des agences fédérales. Une interprétation large de la doctrine des questions majeures ici pourrait paralyser la capacité de l’EPA à répondre au changement climatique en vertu de la Clean Air Act.

Si le tribunal exige une autorisation statutaire plus précise, le Congrès peut ne pas être à la hauteur de la tâche. En effet, de nombreux observateurs craignent qu’une interprétation large de la doctrine n’ait des répercussions bien au-delà du changement climatique, limitant radicalement le pouvoir des agences fédérales de protéger la santé humaine et l’environnement, en réponse à la fois aux nouvelles menaces telles que la pandémie de COVID-19 et aux problèmes familiaux tels que que la sécurité alimentaire.

Le Congrès a-t-il délégué trop de pouvoir à l’EPA ?

Enfin, le tribunal examinera si l’article 111 délègue trop de pouvoirs législatifs à l’EPA – une occasion supplémentaire pour les juges conservateurs de limiter le pouvoir des agences fédérales. La doctrine de la non-délégation interdit au Congrès de déléguer ses principaux pouvoirs législatifs aux organismes de réglementation. Lorsque le Congrès autorise les agences à réglementer, il doit leur donner un «principe intelligible» pour guider leur pouvoir discrétionnaire en matière de réglementation.

Pendant des décennies, la Cour a examiné avec déférence les délégations de pouvoir statutaires. En fait, il n’a pas invalidé une loi pour violation de la doctrine de non-délégation depuis les années 1930.

À mon avis, l’article 111 devrait facilement satisfaire au critère du « principe intelligible ». La loi énonce des facteurs spécifiques que l’EPA doit prendre en compte pour déterminer le meilleur système de réduction des émissions : coûts, impacts sur la santé et l’environnement, et besoins énergétiques.

Pourtant, l’affaire présente une opportunité pour les conservateurs de la cour de revigorer la doctrine de non-délégation. Une opinion dissidente de 2019 du juge Gorsuch, rejointe par le juge en chef John Roberts et le juge Clarence Thomas, a préconisé une approche plus stricte dans laquelle les agences se limiteraient à faire les constatations factuelles nécessaires et à «remplir les détails» dans un régime législatif fédéral. Il n’est pas clair si l’article 111 – ou de nombreuses autres lois fédérales – survivrait à cette approche.

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